内容摘要：　　贫困是一种经济社会现象。不同国家贫困现象产生的原因和贫困人口的构成存在差异。降低贫困水平的政策很大程度上取决于国家的经济社会发展。要解决贫困问题，必须制定和完善宏观经济政策，保持经济稳步持续增长，建立平等的社会保障和社会救助体系，形成有效的监测机制，同时国家须积极参与反贫困过程。

关键词：反贫困政策; 居民收入; 俄罗斯

作者简介：

　　摘 要：贫困是一种经济社会现象。不同国家贫困现象产生的原因和贫困人口的构成存在差异。降低贫困水平的政策很大程度上取决于国家的经济社会发展。要解决贫困问题，必须制定和完善宏观经济政策，保持经济稳步持续增长，建立平等的社会保障和社会救助体系，形成有效的监测机制，同时国家须积极参与反贫困过程。

　　关键词：反贫困政策; 居民收入; 俄罗斯

　　中图分类号：D951．221．82 文献标志码：A 文章编号：1008 －0961(2011) 05 －0055 －05

　　基金项目：俄罗斯人文科学基金会资助项目(№09 －02 －00009a)

　　作者简介：О·В·沃龙科娃(1971 － ) ，女，副教授，经济学副博士，主要从事社会问题研究。

　　 

　　贫困产生的原因既具有社会性质又具有个体性质，是多重因素互相作用的结果。贫困通常与劳动力市场状况、家庭构成和社会个体的年龄有关。

　　贫困人口主要包括低收入者、无业者、孤寡老人、儿童、年轻人和退休人员等，但是不同国家贫困人口的构成存在差别[1]。贫困是一种人们努力想摆脱，但如果缺乏国家扶持又常常难以摆脱的情形或状况。国家控制贫困水平的目的是减少贫困、增加最贫困阶层的物质和社会福利、提高居民生活水平、促进就业和职业培训。制定宏观经济政策、促进经济增长、制定社会政策和地区政策、参与脱贫过程以及完善监测体系，是实现上述目标的主要方向。

一、国家反贫困的基本方向

　　宏观经济政策、经济增长和较为平均的终端产品分配机制，有助于降低贫困水平。旨在保障价格稳定和货币购买力的信贷政策，对经济发展速度和社会收入分配将产生实质性影响。预算税收政策，通过调整不同社会群体的税率分配影响居民生活，并依靠税收使社会保障体系保持在应有水平。推动生产现代化和企业发展，必须具备相关投资政策。贫困阶层居民既是消费者又是生产者，他们依赖国家的对外经济活动。经济增长是必要条件但不是充分条件，应将一部分经济增长用于贫困阶层居民的消费。

　　在社会政策框架内，确定直接摆脱贫困的措施，如增收政策、劳动力市场政策、就业和工资政策; 发展社会服务(医疗保健、教育等) 、社会保障制度和退休制度; 发展中小企业，以实现居民的自主就业和自我救助; 完善上述各领域法律法规。此外，现代社会政策还包括使最贫困阶层居民融入社会生活。

　　地区政策对于幅员辽阔的国家至关重要。根据不同区域地理位置及其他影响贫困水平尤其是 造成贫困水平升高的因素，制定相应措施，以改善居民的福利状况。在地区范围内实行统一的改善贫困状况的政策，通常包括联邦预算拨款、联邦主体和地方自治机构采取的措施。

　　参与摆脱贫困过程，要求在社会政策中摈弃坐享其成的思想。通过创造有利条件发挥人的潜力，国家和公民社会共同努力使这一设想成为可能。

　　为提高参与脱贫过程的效率，必须具备下列前提：国家发起并协调脱贫过程; 国家鼓励公民、宗教组织和非政府组织在解决贫困方面自主创新，国家提供必要的财政和行政支持; 促进公民组织间的合作; 提供贫困居民的致贫原因、范围及因 素等相关信息; 依据居住地原则，鼓励邻里互助;建立自助与合作网络; 推动文化、体育事业发展，成立爱好者组织。

　　制定和发展监测体系，其宗旨是跟踪减少贫困的战略性措施的实施情况，一旦发现偏离既定轨道，立即采取措施、修正方案。监测体系主要由一揽子战略实施评价指标、信息来源和落实措施的责任机构组成。

　　国家调控，其中包括调控贫困水平的基本方式，主要有法律方式、财政方式、生产方式、再分配方式、组织制度方式和信息咨询方式等。

　　法律方式是指国家建立规章制度，保障市场体系有效运行，使市场体系产生积极的社会效应。调控贫困水平的主要方法有调整劳动法、制定最低工资标准等。

　　财政方式是指国家利用预算对社会教育、医疗保健、退休保障等领域进行全部或部分拨款。国家拨款的方式主要包括价格补贴、优惠、补偿等。

　　生产方式是国家按照社会目标和政府任务发展经济的手段。私营和社会福利性生产的组织机制包括与供给方签订合同、国家服务、国家机构有偿服务以及出售特许权、提供有偿补贴及担保。

　　与其他方式不同，再分配方式间接影响贫困水平。在收入来源方面，国家的作用可归结为通过再分配机制协调收入不平衡现象，主要有社会保障和社会救助两项措施。社会保障帮助无业者、残疾人、退休人员或孤寡老人避免因收入不足而陷入贫困; 社会救助则致力于利用税收拨款为低收入群体提供帮助。最常见的社会救助方法包括资金补助和实物补贴。

　　组织制度方式要求建立制度性协议，形成制度性环境。成立社会委员会和发挥具体功能的代理机构，完善法律执行机制。这些举措将有助于保护人权和所有者权益、保障解决贫困问题的现行法规的贯彻执行。

　　信息咨询方式是通过大众媒体向民众传递信息，宣传降低贫困水平的方法，倡导自主创业。

二、俄罗斯及其他国家解决贫困问题的政策实践

　　理论上，减少贫困的国家政策具有普遍意义，但在实践中社会信仰也至关重要。马克思主义世界观、共产主义和社会主义意识形态在西欧很普及，对西欧人的思维方式影响较大; 相比而言，美国由于从未发生过大规模的社会运动，受到的影响很小[2]。西欧国家，如德国、法国、瑞典、荷兰、丹麦等，都为全体公民提供最低收入，传统上高度完善的社会保障和社会救助体系，使这些国家的贫困问题降低到世界最低水平。这些国家制定社会政策的理念是，贫困是一种社会疾病，是人们在市场经济过程中因未能顺利适应不断变化的劳动 力市场条件而陷入窘境。美国和日本的社会救助计划并不完善，主要针对没有财产的群体，补助金的数量控制在抑制但并不消除贫困化过程的水平上。制定这种政策的逻辑依据是，贫困状况是个体选择的结果，国家不应干涉个体福利状况的形成过程[3]。美国和日本收入不足国家平均收入一半的家庭数量居世界前列[4]。

　　大多数其他国家个人所得税制度的目标是减轻低收入群体的纳税负担，而对较富裕公民征收高额税赋。这种税收制度和社会补助系统，共同抑制了高低收入群体间的过度分化，一定程度上遏制了居民的贫困化过程。

　　物质资源短缺是最重要的，但不是唯一导致贫困的因素。研究人员指出，贫困指数的变化与居民的健康状况相互制约。美国是唯一没有全民统一医疗保险制度的富裕国家，它们 50 个州的医疗保险差别很大，保险覆盖率取决于财产较少家庭的比例、就业性质和该州针对低收入群体的医疗保险的普及程度。各州一般根据两个标准提供帮助：第一，属于贫困人口; 第二，符合补贴标准[5]。

　　在富裕国家，儿童死亡率是确定相对贫困指数的重要标准。通过这个指数可以评价代际传递的贫困状况。近年的研究表明，贫困儿童数量呈增长态势，他们基本上生活在收入不足全国平均收入水平一半的家庭。英国是欧洲儿童死亡率指数最高的国家之一，1998 年约有 1/3 儿童(约 460万) 生活贫困。英国儿童死亡指数大幅上升是由于在收入分配系统中家庭状况发生变化，即单亲家庭或父母均没有工作的家庭数量激增，还有部分原因是 20 世纪 80 年代经济增长政策倾向于富人，即降低了高收入群体的税收，并减少了对穷人的优惠。英国政府 1999 年提出在一代人时间内消除儿童贫困现象的计划。在推行这一战略过程中，资金再分配发挥了重要作用。对那些有孩子的家庭大幅增加财政支持(优先提供工作岗位，在税收、贷款、非工作收入等方面提供优惠) 。1997—2004 年期间，全国 1/5 最贫困居民的收入提高了 20%。此外，从 20 世纪 90 年代末起，全国失业率开始下降，截至 2003—2004 年，贫困儿童比 1998 年减少了 60 万人[6]。

　　瑞典是西欧贫困水平最低的国家之一。瑞典经济政策的目的非常明确：充分就业和平均收入。其结果是在高度发达的劳动力市场实施积极的政策，政府部门(再分配领域) 积累和再分配大量资金，用于社会和经济发展目标。瑞典当局认为，对失业者进行再培训，帮助他们重新就业，其中包括通过提供资金转移安置到空缺岗位，要比花大笔资金补贴失业者、补偿他们损失的收入更有效。瑞典用于劳动力市场政策方面的大部分资金来自国家税收和社会保险费，而且该项净支出大大低于预算的有效数字[7]。

　　事实上，20 世纪 90 年代各国改革时期的经济转型都伴有居民生活水平下降、贫困和失业人口增加、社会保障恶化、退休金和工资的增长低于最低生活水平、居民服务收费居高不下等问题。贫困人口增加的原因是中产阶层—高级技术工作人员、工程技术类知识分子、学者和文化、教育、医疗保障领域工作人员的贫困化。

　　欧盟的新成员国捷克也是贫困人口比例最低的国家之一。除了对贫困居民进行救助外，捷克政府还特别重视实物救助和资金补偿，将其作为扶持贫困人群的补充手段。地方政权向无业公民提供住房、食品，为来自贫困家庭的儿童补贴学校早餐、教材和其他学习必需品，根据房租水平向贫困家庭提供住房补贴等。捷克通过各种优惠贷款和国家扶持计划为发展小企业创造条件。正是这些小企业保证了半数以上居民的就业岗位。对贫困人口实行救助，还体现在关注低收入家庭的儿童。联合国儿童基金会的资料显示，捷克儿童的生活水平比法国、澳大利亚和英国儿童的生活水平高。研究人员发现，与捷克儿童贫困水平较低不同，美国和其他国家儿童的贫困水平较高的原因首先是收入分配不均。根据平均统计指标，美国的家庭收入大大高于捷克的家庭收入，但捷克的贫富收入差距却是欧洲最低的。婴儿从出生到成年均被列入综合、稳健的社会保障计划之中，从而有效保证了所有儿童都能享受到平等的健康、饮食和教育，这是国家行政部门最好的投资方式[8]。

　　20 世纪 90 年代，俄罗斯的绝对贫困水平持续偏高，只是在 2000 年以后才有所降低。这期间，政府的经济政策致力于加快制定和落实一系列制度性纲要，其中包括降低贫困水平的纲要。为此，2004 年政府推出了两项重要举措：第一，大幅提高经济增长速度和居民生活质量; 第二，推出一套消除贫困、完善退休制度的措施，包括阶段性提高预算内人员劳动工资、降低社会统一税，使最低工资额度逐步接近最低生活水平额度。俄联邦总统普京在 2004 年和 2005 年向联邦会议发表的国情咨文中提出同贫困和不平等作斗争的任务。2005 年政府在医疗保健、教育、农业和居民住房保障等方面出台了四项国家纲要。

　　全球金融危机对世界各国的影响，表现为生产急剧下降、失业增加、居民收入减少、社会经济问题尖锐。危机时期，国家调控经济活动和加强居民社会救助的作用客观上得到加强，世界大多数国家的政府均制定了完整的稳定经济计划。例如，为落实反危机措施，俄罗斯投入 100 亿卢布，欧盟国家投入2 000欧元，美国政府投入7 870亿美元。按人均注入资金计算，美国2 623美元、俄罗斯2 134美元、欧盟 27 国 528 美元。俄罗斯著名经济学家、院士 A．阿甘别吉扬写道：“经济金融危机的现实成本在很大程度上与这次危机对国家经济社会发展的影响有关，当前以及今后几年，危机将在多大程度上减缓经济社会发展速度。而国家用于缓解危机形势的资金，仅仅是金融危机成本的一个组成部分，而且远不是重要的组成部分。”

　　美国 42% 的危机救助资金以税收优惠的方式提供给居民，其余资金用于依法设置新的就业岗位，实现基础设施、能源、教育和医疗保健的现代化[9]。

　　欧盟拒绝实行统一的应对危机计划，成员国各自应对本国金融危机后果，因为每个国家都有自己的问题。但如果任何一个欧元区国家向欧盟寻求帮助的话，欧盟任何一个国家都不会坐视不管[10]。

　　俄罗斯联邦政府根据本国经济社会状况，高度重视社会纲要。表1列举了俄罗斯直接或间接与解决贫困问题有关的国家调控手段。

表1 俄联邦政府反危机纲要中强化居民社会保障的主要措施

方式	措施
法律方式	立法发展金融和银行基础设施; 立法允许教育和研究组织成立小企业，鼓励高年级大学生与企业签订工作合同，学校按需培养; 取消法人经营活动和个人企业行为的繁琐行政审批程序; 立法对小企业赎买国家和自治市政府租赁的财产给予优惠; 2009 年将俄联邦主体引进外国劳务的配额减少 1/2。
财政方式	增加退休基金拨款; 弥补资金短缺，支付基础劳动退休工资，提高每月最低支付标准; 考虑新的通货膨胀预测水平，实现国家补助金、社会支付和社会服务成本指数化; 将社会退休金平均水平提高至退休人员最低生活水平(4 294卢布) ;将预算机构工作人员的工资支出列入非削减支出清单; 从 2009 年起，生育补贴可以用于改善居住条件(补偿主要债务和支付贷款利息，包括抵押贷款利息) ; 额外增加居民积极就业政策的拨款规模; 对教育贷款给予补贴; 制定 2009 －2011 年住房公用事业改革措施; 购买价值 100 万 ～ 200 万卢布住房时，提高计算自然人收入税的财产折扣率; 对建筑安装工程单位和职工购房提供税收优惠。
生产方式	保持并加强工业和技术潜能，放弃保护无效产能，扶持近年生产效率和劳动生产率提高的企业，扶持投资发展生产和 开发新产品的企业; 支持最重要的创新过程，包括提高经济的能源效率; 扩大国家在居民就业、抑制失业增长、推行工作人员再培训计划等领域的活动; 强化药品生产商和经销商的产品质量责任，简化新药审批手续，减少行政干预; 保障危机期间就业难的大中专毕业生就业，大学公费函授生招生比例应与 2008 年持平; 实施地区针对性住房纲要，鼓励购房。
再分配方式	从2009 年初开始，失业补助最高额提高 1．5 倍; 通过住房抵押贷款代理机构重组失业人员的抵押贷款债务; 加强居民补助制度的针对性，补偿居民支付的住房公用设施支出; 资助大学生，包括开展低息教育贷款实验(年利率不超过11. 5% ) ，加大国家扶持力度; 以卢布定期支付全公费大学生在读期间的教育费用; 对强制性医疗保险给予额外的财政支持。
组织制度方式	成立促进俄罗斯经济可持续发展的政府委员会; 在政府层面上实施劳动力市场状况及实体经济企业形势监测; 建立住房抵押贷款代理机构和住房抵押贷款重组代理机构。
信息咨询方式	加强向雇佣者和被雇佣者提供国家在居民就业方面的保障信息，以及俄联邦各主体内劳动力市场状况的信息; 在俄联邦各主体内设立用工咨询点和开通电话热线; 为促进无业公民及具有解雇风险的公民就业，2009 年 1 月开通了俄罗斯工作网信息网站。

　　 各国针对调控居民贫困水平的反危机战略性纲要包括刺激需求、重建居民消费信心、减少居民因经济衰退造成的支出，降低经济衰退对居民基本消费方面的影响等目标。

　　建议采取以下措施：

　　(一) 扶贫(增加失业者和低收入群体的补助、延长其贷款还款期限; 推行失业者再培训和提高劳动技能计划; 增加医疗保险拨款; 扩大对抵押贷款群体的资助) ;

　　(二) 降低企业税和个人所得税;

　　(三) 推动基础设施现代化(鼓励创新，包括提高能源经济效应、快速推进“绿色能源”创新;普及“高速网络”，增加科研工作的投资) ;

　　(四) 增加维护法律和秩序的额外支出，因为不稳定时期犯罪数量会有所上升。

三、结论

　　(一) 降低贫困水平的国家政策，首先取决于一国经济社会现有发展水平和资源分配领域的不平等程度。俄联邦和欧盟新成员国政府都将抑制贫困的战略性政策与总体发展计划联系起来(普遍重视通用性纲要) ，而发达国家政府则支持减少贫困的独立性战略，更加重视战略的目标针对性。

　　(二) 金融危机前后，国家反贫困政策的主要方向没有发生变化(完善宏观经济政策，保障经 济增长; 发展社会政策; 平衡地区政策; 扩大深化居民参与程度; 制定和发展监测体系) ，但在危机条件下更加关注宏观经济政策的稳定性、建立经济复苏平台、推行战略性改革、提升未来提高居民福利水平的可能性。

　　(三) 制定和部分落实反危机措施的经验表明，地区政策是国家降低贫困水平的基本方向，组织制度方式和信息咨询方式是主要形式。

　　(四) 发展“绿色经济”和发展信息社会是欧盟和美国反危机纲要的重要方向，最终有助于减少贫困，为民众提供平等的机遇。

　　(五) 俄联邦目前的主要任务是维持危机前的贫困水平，以及缩小有工作能力者和无工作能力者的生活水平差距。

　　参考文献：

　　[1]Воронкова О В．Теория и Практика Государственного Регулирования Уровня Бедности[J]．Экономические Науки，2008，(8) ：312．

　　[2]Интервью с Альберто Алесина[J]．Beyond Transition = Экономический Вестник о Вопросах Переходной Экономики，2005，(6) ：4 － 5．

　　[3]Тарасова С В．Экономическая Теория Благосостояния：Учеб．Пособие для Вузов [M]．М．：ЮНИТИ －ДАНА，2001．

　　[4]Growing Unequal Income Distribution and Poverty in OECD Countries[EB/OL]．(2009 － 04 － 12) ．http：//www．sourceoecd．org/upload/8108051etemp．pdf．

　　[5]Кузнецова Е В．О Динамике Уровня Бедности в США[J]．Вопросы Статистики，2006，(7) ：53 － 56．

　　[6]Бобылева С Н，Александровой А Л．Доклад о Развитии Человеческого Потенциала в Российской Федерации 2006/2007 гг．[M]．М．：Весь Мир，2007．

　　[7]Palme J．Income distribution in Sweden[EB/OL]．(2007－ 04 － 13 ) ．http：//www．ipss．go．jp/webj － ad /Web-Journal．files/SocialSecurity/2006/jun/palme．pdf．

　　[8]Разумов А，Ягодкина М．Бедность в Современной России[M]．М．，2007．

　　[9]American Recovery and Reinvestment Act of 2009[EB/OL]．(2009 － 04 － 01) ．http：//www．recove ry．gov．

　　[10]Council Recommendation on the 2009 up － date of the broad guidelines for the economic pol icies of the Member States and the Community and on the implementation of Member States' employment policies．Brussels，28．01．2009[EB/OL]．(2009 － 04 － 03) ．http：//ec．europa．eu/economy fina nce/publications/publication13504 en．pdf．

The Counter － poverty Policy of Russia and Some Other Countries

Voronkova O V

(Novosibirsk State Technological University，Novosibirsk 630092，Russia)

　　Abstract：Poverty is an economic and social phenomenon．The causes of producing poverty and the composition of the poor people are different in different countries．Lowering poverty level relys on national economic and social development to a great extent．To resolve a poverty problem，one has to work out and perfect macroeconomic policy，maintain a stable and constant economic growth，establish an equal social security and relief system，form an effective monitoring mechanism．At the same time，the state must actively take part in the process of counter poverty．

　　Key words：counter － poverty policy; resident income; Russia

(译者：钟建平)

[责任编辑：孙连庆]