【作者简介】卢海元(1965-)，男，湖北省团风县人，博士，武汉大学社会保障研究中心兼职教授，湖北　武汉　430072

　　【内容提要】根据中国国情、社会保险基金性质、《社会保险法》和党的十八大精神的要求，加快建立中国特色社会保险基金投资运营制度应坚持试点先行的基本原则，坚持有条件的地区投资先行、城乡居民养老保险基金投资先行、实体经济投资先行、新能源产业投资先行、新能源资源最丰富的西藏地区投资先行的投资路线图。为此，建议：中国特色社会保险基金投资运营制度应明确基金的法律地位，确定有中国特色的基金投资管理主体；提高基金管理层次，建立有中国特色的基金投资管理体制；制定有中国特色的基金投资运营办法、分类投资政策体系、由商业银行向社会养老保险基金定向发行特种产品的投资政策以及制定向社会保险个人账户基金发行特别国债的稳健投资政策等。

　　【关 键 词】中国特色；社会保险基金；投资运营制度；投资路线图

　　中图分类号：F840.61；D616　文献标志码：A　文章编号：1007-5194(2013)06-0145-09

　　社会养老保险制度实现全覆盖后，标志着社会养老保险工作进入了一个全新阶段。在这个新的阶段，社会养老保险工作应以敢为天下先的政治勇气和智慧，深入研究解决以下两大重点难点问题：一是通过制度的革命性变革，建立全国统一、城乡统一的中国特色新型养老保险制度；二是通过建立中国特色社会保险基金投资运营制度，确保实现基金的安全与保值增值。本文根据中国国情和社会保险基金的性质，就建立中国特色社会保险基金投资运营制度亟待研究解决的若干热点、难点问题谈点初步认识，以供政府和社会各界探讨。

　　一、提高认识，加快建立中国特色社会保险基金投资运营制度

　　党的十八大报告首次明确提出“建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值”后，加快建立中国特色社会保障基金投资运营制度日益成为共识。共识得以迅速形成，与以下因素的促使有着密切的关系。

　　一是基金保值增值压力越来越大。随着五项社会保险收支规模的逐年扩大，社保基金累计结存总量也日渐庞大。八成社保基金存银行的现状难以抵抗资金的隐性缩水，如何保值增值成为一件迫在眉睫的事情。人力资源与社会保障部2013年6月18日公布的全国社会保险情况显示，2012年末，全国城镇职工基本养老保险、居民社会养老保险、职工基本医疗保险、居民基本医疗保险、工伤保险、失业保险及生育保险基金资产总额39835亿元。其中，各级政府财政专户存款33401亿元，占到五项社会保险资金总额的八成以上。此外，各级社会保险经办机构支出户2100.5亿元，暂付款2098.3亿元，债券投资259.2亿元，委托运营918亿元，协议存款1058亿元。人力资源与社会保障部公布的2012年社会保险情况显示，去年末基金累计结存23941亿元，比上年增加4445亿元[1]。根据人社部的数据，今年第一季度当期结余1334.4亿元，加上2012年的累计结存，目前全国社会保险结余已超过2.5万亿元[2]。面对如此庞大的基金，到目前为止，国家却还没有出台养老金投资运营的整体办法，社会保险基金投资运营制度的内涵和外延如何界定也少有人研究。目前还是执行上世纪八十年代的投资运营政策，即养老金用于银行存款、购买国债。在物价不断上涨和高位运行的情况下，实际收益率远低于CPI的涨幅，资金面临持续贬值缩水的风险。

　　二是某些地方出现的投资冲动越来越大。此前的地方养老金管理体制比较严格，主要原因在于某些地方政府自行投资曾出现问题以及以前的基金积累较少且保值增值压力不大。现在地方养老金积累越来越多，很多地方政府觉得资金应该更多地支持地方建设，出现了新的投资冲动。当前中国养老金投资运营面临的首要问题是投资运营制度不明确、政策不配套，国家没有出台养老金投资运营的整体办法，各地只能根据现行社会保险资金管理条例，将结存的资金买国债或者存银行。实际中，国债已经买得很少，很多地区都是采用活期存款，实际收益率远远低于银行存款和CPI。当前由于养老金的投资缺乏统一的制度安排，养老基金很难买到国债，一些地方甚至需要地方领导动用人脉才能买到政府债券产品。2011年，国家审计署曾对社保基金开展为期半年的审计。结果显示，2011年，城镇职工基本养老保险基金结余中，活期存款占到31.37%，定期存款占到63.65%。全国新农保、城居保、城乡居保三项社会养老保险基金收入中，活期存款占到55.23%、定期存款占到42.00%。

　　虽然目前养老金根本性的制度改革尚未启动，但企业年金市场的建立，个人账户做实资金和广东省1000亿结存资金委托全国社保基金理事会运营，已经迈出了养老金市场化运营探索的步伐。浙江、江苏、山东等养老金结余较多省份均要求跟随广东的步伐，将养老金部分结余交由全国社保基金理事会来进行市场化运营。

　　三是历史缺口越来越大。传统的劳动保障制度转变为社会保险以后，本身就带来了缺口，因为老人老办法，只能进行空账运转。随着离退休职工增加，历史上形成的养老金缺口必然越来越大。

　　四是财政补贴压力越来越大。近十年来，基本养老保险的财政补贴已经超过了一万亿。年补贴额度已经由原来每年100多亿增加到2012年的2648亿。随着经济发展速度的下降，财政补贴能力必然下降。按照我国现行管理体制，男职工年满60周岁、女干部年满55周岁、女职工年满50周岁即可办理退休手续。这项退休政策制定时，全国人口平均寿命50岁，而目前，全国人口平均寿命已经超过75岁。全国老龄工作委员会办公室公布的数字显示，到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%。其中，80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的12.37%。这意味着财政补贴压力越来越大。

　　五是缴费能力越来越小。根据统计，中国五项社会保险法定缴费之和大约占工资水平的百分之四十左右，有的地区甚至达到百分之六十多。中国的社保缴费率在全球181个国家中位列第一，约为金砖四国中其他三国平均水平的两倍，是北欧五国的三倍。以上海为例，一份工作如果有一万元的税前工资，严格按照五险一金的法定社保标准，企业缴纳工资的百分之四十四，也就是4400元。个人的18%，也就是1800元，加起来达到62%。其中，养老金占了近一半，达到30%，也就是3000元。对于中国民众背负着如此高的缴费水平，必然影响企业、地区和国家的竞争力。随着人口红利逐步消失，个人、企业、国家社会保障高投入、迅速积累基金的黄金时期将很快过去。

　　六是养老金替代率越来越低。国际劳工组织制定《社会保障最低标准公约》，提出养老金替代率，也就是退休工资占收入比的最低目标为55%。据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》对城镇基本养老保险替代率的测算，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直呈下降趋势。到2011年，这一数字更是降至50.3%。按照中央财经大学社保系主任褚福灵测算，2011年我国企业养老金替代率仅为42.9%，低于国际警戒线。虽然从2005年开始，我国连续上调城镇职工基本养老金10%，但直到今天，依旧没有扭转养老金替代率下降的趋势。目前，我国城镇职工的总体缴费率位居世界前列，但对应产生的替代率却相对较低，除了包括制度运行中存在的逃漏费、费基不实、提前退休等现象，一个重要的原因在于职工个人缴费的回报率过低，尤其是个人账户的投资回报过低，已严重影响到养老金的整体替代率水平。

　　随着我国养老金占工资比重逐年下降，社保制度主要目标之一的“保基本”正在弱化，亟需对社保制度作出整体改革，特别是需要在基金投资方面获得突破性进展。按照今年离退休职工约6500万人、基金规模可能达到5万亿元计算，如果基金投资收益率每年提高1%，收益可达500亿元，每人每年可增加770元养老金。完全有可能扭转养老金替代率下降的趋势。养老金替代率不仅关系到退休人员的切身利益，且同整个基本养老保险制度的运行密切相关。作为整个养老保险制度体系的关键点，替代率水平是否合理，反映的是整个制度的安排和政策取向。

　　七是舆论压力越来越大。在中国，社会养老保险一直以来被看作是退休后收入的最主要支柱。但是养老金缺口、基金缩水以及延迟退休等等一系列的词汇，频繁地出现在媒体上，让中国民众不禁日益担心自己退休后是否还能领到养老金。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文，把2001年到2011年间的养老金收益率和通货膨胀率进行了比对计算，得出了每一年养老金缩水的金额。按照郑秉文的计算，在以银行存款为主的投资体制下，中国养老保险机制获得的年均收益率不到2%，但在过去的11年间年均通货膨胀率高达2.47%，以此推算，养老保险基金的损失约为6000亿元，也就是说每天一睁眼，我们的养老金就在贬值。中国养老保险基金“隐形缩水”的现状不仅受到普通民众的关注，政府部门的监管者同样深感忧心，养老金投资运营制度的完善显得尤为迫切。

　　八是国际经验教训的影响越来越明显。发达国家养老金制度不仅影响其经济发展和社会稳定，而且影响其政权稳定，这样的经验教训值得反思。欧洲不断有国家出台延迟退休、降低待遇等养老金改革政策。英国要求养老保险要交满39年，英国现在退休年龄在欧洲也比较高，达到67岁，而且到2020年还要提高到68岁。2010年，法国提高退休年龄，曾经引发全国大罢工，抗议政府提高退休年龄，法国延迟退休的原因是为了增加劳动力供给。西班牙政府2011年与工会组织达成协议，决定把大多数人的法定退休年龄由65岁推迟至67岁，以削减财政赤字。欧盟国家在金融危机、经济危机、债务危机中，几乎所有的政权都发生了更迭。

　　九是制度的可持续性会受到越来越大的挑战。一旦越过基金收支平衡点，职工如果本身交的多，享受的少，依靠大数法则建立的养老保险制度的可持续性就会受到越来越大的挑战。

　　十是建立社会保险基金投资运营制度越来越符合盘活存量资产的政策取向。社会保险基金总量今年可能达到或超过5万亿元，而且今后若干年的增量可能超过1万亿元。因此，社会保险基金才是我国最大的存量资产。加快建立社会保险基金投资运营制度，不仅可以盘活巨大的社会保险基金，提高参保人的保障水平，而且可以极大地促进经济社会的发展与进步。