摘要：由贫穷所直接导致或者衍生的一系列社会问题是当今世界最具挑战的问题。结构性贫困是困扰发展的国家问题，因此，贫困问题不仅应该被视为国家发展状况的衡量尺度，也应该成为国家治理的任务，反映国家治理的水平。中国扶贫成就突出，尤其是2012年之后在“大扶贫”格局之下开展了“脱贫攻坚战”，把贫困治理纳入国家治理的战略目标，实行政府专项治理的方式，动员党政机构、企业、军队、学校、社会组织与团体全员参与，采用精确识别、建档立卡、责任到人的方法，凭借国家制度体系的政治和行政优势，运用中央和地方政府财政储备，精准施策，对口支援，采用产业脱贫、搬迁脱贫、生态补偿脱贫、教育支持脱贫、社会保障兜底脱贫等多种手段，实现了农村贫困人口的大幅度减少。中国贫困治理丰富了“发展型国家”的内涵，为后发展国家走出“中等收入陷阱”提供了经验。

　　关键词：贫困；反贫困；治理；脱贫攻坚；精准扶贫

　　作者简介：燕继荣，政治学博士，北京大学政府管理学院教授、常务副院长；北京大学长江学者特聘教授；教育部政治学研究基地——北京大学国家治理研究院研究员、副院长；北京大学国家治理协同创新中心研究员、联合副主任、秘书长；研究领域：政治学理论、中国政治发展、政府管理。

    基金：教育部政治学重点研究基地（北京大学国家治理研究院）重大课题“国家治理经验评估研究”（16JJD810001）的阶段性成果;

　　正如有学者指出，贫困或者穷人看起来是一目了然的事情，但深入思考又并非那么简单。贫困究竟是个人的事情，还是社会的事情？穷人如何识别？如何帮扶？有学者指出，贫困是制约一个国家发展的重要难题，贫困不仅是经济问题，更是制度问题，是制度的不公平导致经济、政治、文化权利的缺失。因此，反贫困要以公共治理为路径，重新思考公共治理的价值，并综合政治、经济、公共服务和行政等方面的治理和变革，才能实现真正脱贫。2012年以来，中国新一届领导人习近平在不同时间和不同场合发表了一系列扶贫讲话，中国政府也为全面实现小康社会战略目标，制定了脱贫攻坚的政策措施。中国领导人的讲话和推行的脱贫攻坚政策，实际上追求和形成的是一个“大扶贫”格局，不仅需要从执政党的意识形态——社会主义核心价值观、经济发展的内需动力——均衡发展以及拉动与扩大国内需求的角度加以理解，还需要从国家治理现代化的视角予以阐释。

　　从国家治理现代化的角度来阐释贫困及反贫困的问题，强调如下观点：（1）贫困固然是一个国家发展落后的表现，但也是国家治理不足的结果；（2）结构性贫困的产生往往与地区发展的不均衡、公共设施和公共服务的不均等、特定人群发展能力和发展机会受到特定不合理制度的约束等因素相伴随；因此，（3）贫困治理的途径不仅仅是发展慈善救助，而是要着眼于构建现代国家所必备的社会福利保障体系，以及建立一套基于公民平权的合理的国家治理体系。

　　中国政府自1986年开始扶贫开发，2015年明确制定并实施脱贫攻坚战略，该战略目标是，到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（简称“两不愁三保障”）。具体而言，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，解决区域性整体绝对贫困问题。中国领导人的扶贫政策主张以及中国政府脱贫攻坚政策举措，值得从学理上予以梳理和解释，这样的梳理和解释有助于理解中国实践的贡献，支持和丰富国际反贫困的理论和实践。

　　一、反贫困的一般理论

　　贫穷所直接导致或者衍生的一系列社会问题是当今世界最尖锐的治理难题。贫困（poverty）是一个相对于生产能力和普遍的经济发展水平而存在的、反映在特殊个体或群体身上的生活贫乏窘困的状况。因为它是一个相对概念，所以，在很长一段时间内，它在不同的国家或地区都会不同程度地存在。因而，反贫困（anti-poverty）问题也便受到政治、经济、社会、文化领域的学者们的广泛关注，进而形成不同性质的贫困与反贫困理论。

　　长期以来，人们围绕贫困问题展开辩论，形成了至少两种反贫困观念：一是平等主义的，另一种是功利主义的。阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）在讨论贫困的概念时，引述过别人的说法：贫困不仅是穷人的不幸和苦难，而且还导致了社会不安并增加社会成本。贫困之所以是问题，是因为低收入者会为高收入者带来麻烦。这种表述实际上就代表了功利主义的看法。在功利主义者看来，贫困不仅是穷人个人的不幸，而且也会成为社会问题；所以，无论如何，绝不能让人们贫困到被迫犯罪或危害社会的地步。相比较而言，思想传统更加深厚久远的应该是平等主义观念。平等主义者认为，共同富裕共享发展是人类的理想目标，当我们生活有所改善的时候，不应该容忍我们的同类依然生活在贫困的状态，过如此不幸的生活。无论基于哪种观念，贫困都被看作是需要共同解决的议题。

　　关于贫穷的具体辩论首先是围绕贫穷的本质和原因而展开的。中国学者曾经把贫困看作是一种特殊的人类生存状态，认为社会因素、区域因素和个人因素是影响人类生存状态的三大要素，所以，贫困也表现为制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困，而反贫困也可以区分为制度性、区域性、阶层性反贫困三大路径（康晓光，1995）。到目前为止，关于贫困或反贫困理论确有不少（叶普万，2004），但归总起来，可以分为3种——收入贫困理论、能力贫困理论和权利贫困理论，它们基本对应了贫困原因分析及反贫困战略发展的3个方向。

　　（1）贫困表现为收入低下。“贫困是一种人们没有足够收入的状况”。经济学家最早从收入角度来解释或定义贫困概念，因此，便形成了基于物质匮乏测量标准的贫困和反贫困理论。由于收入是评价居民生活状况的一个十分重要的指标，易于统计、测量和监测，因此收入贫困成为当今各国反贫困中一个非常重要的概念，如何提高贫困人口的收入是收入贫困理论的核心问题。

　　（2）贫困反映能力不足。随着认识的深化，人们意识到，“贫困”不仅仅是收入低下，而是一个多维概念。“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺”。像阿玛蒂亚·森这样的经济学家从能力贫困的视角，提出贫困的实质是人们创造收入和机会的能力贫困，也即，人们缺乏维持正常生活和参与社会活动的可行能力，所以，贫困实则是对人们可行能力的剥夺。收入水平的低下既然是个人和家庭经济能力不足的表现，而造成贫困人口能力不足的主要原因来自于健康和教育的缺失，因此，提高教育水平、免除饥饿和营养不良、克服疾病困扰、维持基本教育和健康保障，是反贫困治理的主要举措。

　　（3）贫困源于权利匮乏。世界银行分析贫困发生的条件包括：第一，居住地区，在自然条件和人文条件较差且人均收入较低的地区，贫困较为普遍；第二，家庭人口，多子女家庭人均收入低，贫困的可能性更大；第三，经济来源，主要劳动力无固定工作因而也没有固定收入的家庭，贫困的可能性更大；第四，保障能力，对于社会经济风险缺乏应变能力的家庭，一旦遭受意外就会造成巨大的灾难；第五，消费结构，一个家庭的总支出中用于食品消费的比例越大，贫困的可能性就越大；第六，社会地位，社会地位低下使他们获得社会资源和基础设施的机会就越少，因而也就越贫困（世界银行，1990）。1990年开始，联合国不断发布《人类发展报告》，先后研制了“人类发展指数”（Human Development Index，简称“HDI”）和“人类贫困指数”（Human Poverty Index，简称“HPI”）。2000年，联合国《千年发展目标》（The Millennium Development Goals，简称“MDGs”）提出8个目标，建构了多维反贫困概念：消除极端贫困与饥饿，普及小学教育，促进性别平等和增强妇女权能，降低儿童死亡率，改善孕产妇保健，与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争，确保环境的可持续性，全球合作促进发展。世界银行在广义贫困概念的基础上，也提出了综合性减贫战略框架，包括扩大经济机会、促进参与赋权、加强安全保障。

　　贫穷辩论的第二个问题是如何认识贫富差距。归结起来，贫困理论可以分为两大类别。一类属于激进观点，该类观点基于贫富对立的立场，把“穷人”的贫困视为“富人”的掠夺，诸如“剥夺者说”（朱栋梁、宁晓青，2000）和“依附理论”（安德烈·冈德·弗兰克，1999）大体认为，一个国家内部一个阶层的人群的贫困，是生产资料私人占有制基础上的另一阶层的人的剥削所造成；世界上一个国家的不发达也是另一些发达国家的富裕所导致。因此，“消灭剥削”（消灭财产私有制）和“摆脱依附”（实现脱钩战略）是解决贫困人群和贫困国家的出路。

　　另一类属于温和观点，认为贫困是一个相对概念。同一时期人们在收入、能力方面的差距是客观存在的，贫困的存在是因为有些人或家庭处于生存难以维持的状态，贫困的根源或许在于能力的局限，或许在于制度的约束，使得特定群体没有自我改善生活的机会和条件。因此，反贫困的路径在于通过建立合理的分配体制（所谓“二次分配”、“三次分配”），控制和缩小贫富差距，具体对策包括：（1）建立完善的社会福利保障体系；（2）提高个人和家庭生活能力；（3）创造和提供实现表达和参与权利的机会等。

　　贫穷辩论的第三个问题应该是围绕如何脱贫，尤其是围绕如何看待“外援”的作用而展开的。有人把这个讨论归结为“贫穷陷阱”的立场问题。一种观点认为，真正的穷人来自贫穷国家，贫穷国家之所以贫穷，原因在于这些国家往往气候炎热、土地贫瘠、疾病肆虐、四周被陆地所包围。因此，如果没有大量的原始投资改变这种状况，这些国家很难提高自己的生产力。然而，现实的问题是，正是因为这些国家贫穷，无法支付投资回报，所以不可能靠自己而发展，这就形成了所谓的“贫穷陷阱”——贫穷是贫穷的原因，也是贫穷的结果（讷克斯，1960）。不解决原始投资问题，无论是自由市场，还是民主制，都帮不了大忙。要破解“贫穷陷阱”，外来援助和支持最为关键。“外来援助之所以重要是因为，它能启动一种良性循环，即辅助穷国在关键领域投资，从而提高其生产力；由此产生的更高收入会带来更多投资，收益将呈螺旋状上升”。

　　另一种观点否认“贫穷陷阱”的存在，认为“只要有自由市场和恰当的奖励机制，人们就能自己找到解决问题的方法，避免接受外国人或自己政府的施舍”，而援助则使人们停止寻找自己解决问题的努力，腐蚀地方机构并削弱其作用，导致一些援助机构形同虚设，所以，扶贫援助弊大于利。

　　2019年诺奖经济学家阿比吉特·班纳吉（Abhijit V. Banerjee）和艾斯特·迪弗洛（Esther Duflo）在其《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》一书中，阐述了研究贫困的新思路。他们尽量不去讨论外援有没有作用这样的宏观问题，而是进入到微观层面，运用很多针对穷人的考察记录和实验，探寻贫穷国家的穷人是如何应对贫穷的。比方，他们知道什么？他们想要什么或不想要什么？他们对自己和别人有怎样的期待？他们会做出怎样的选择？知道了穷人是如何做选择的，就会让扶贫援助更加有效。阿比吉特·班纳吉和艾斯特·迪弗洛通过考察个人行动和公共行动两个方面，从穷人如何面对饥饿、健康、教育、生育问题，说明穷人的心理状况和实际选择，又从慈善机构的保险、贷款、储蓄、创业政策评估中分析扶贫政策的障碍，最终试图回答什么样的扶贫方式才是有效的。他们的研究将贫困理论推进到扶贫实践，对于制定和实施有效的反贫困政策大有助益。

　　二、贫困治理的政策导向

　　贫困问题首先作为“穷人问题”被道德哲学和社会学家所关注，之后纳入经济学视野，成为所谓“发展经济学”的主题（速水佑次郎，2003）。在过去的实践中，贫困问题被纳入政府公共管理和公共政策的范畴，被认为起始于17世纪的英国。18世纪60年代，英国工业革命开启了人类工业文明的时代，也开始了资本主义经济发展时代。技术革命改变了人们的生产和生活方式，推动了城市化的发展。同时，工业化和城市化也带来了新的社会问题：城市人口密集，引起卫生、住房、环境、就业等诸多社会问题；原始资本主义的自发秩序，产生了新的贫富分化，使财富向资本家阶级集中，而无产阶级走向贫困化。恩格斯于1845年发表《英国工人阶级状况》，用事实说明无产阶级不仅是一个受苦的阶级，也是社会主义的推动力量。早期资本主义自由竞争的自发秩序造成底层贫困阶层生存状态严峻，引发有组织的社会抗议运动，激发了马克思、恩格斯等人对资本主义的系统批判，最终促成了社会主义方案的产生。

　　解决自由放任资本主义下由于贫富悬殊而造成的贫困问题，要求政府承担更大的责任，并具备相应的权力和能力。在这种背景下，自由放任的“消极政府”逐渐式微，取而代之的是不同形式的“积极政府”模式。作为对社会抗议运动的回应，有两种贫困问题的解决思路在以后的实践中被推广开来：一种是提倡生产资料公有、实行政府计划的社会主义和共产主义方案；另一种是在原来自由市场竞争基础上增加“二次分配”能力的政府干预资本主义方案（或称为“新自由主义”方案）。

　　社会主义和资本主义两种思想的较量，特别是社会主义工人运动的兴起、劳资双方的互动，最终促成了力求兼顾“效率”与“公平”的福利国家的普遍到来。就拿西方主要资本主义国家来说，第二次世界大战结束后，为了缩小贫富差距，缓和劳资双方的阶级矛盾，减少贫困引发的社会问题，避免社会主义政治革命，这些国家不同程度地进行了政策调整，普遍修正自由放任的资本主义模式，走上了福利国家的发展道路（马丁·瑟勒博-凯泽，2020）。福利国家追求3个政策目标：保证个人和家庭的最低收入；保证个人和家庭有能力应对危机和意外事件；保证全体公民都可以获得最佳标准的公共服务。无论是自由主义体制，还是社会民主主义体制，或者是社会合作主义—保守主义体制，福利国家的核心就是政府运用社会保障政策和公共服务支出，来维持个人和家庭的最低收入，保障其经济安全，并保证所有公民能够在涉及生、老、病、死、伤、残、孤、寡、失业和教育等各个方面享受到较好的社会服务，以此减少因贫困引起的社会问题。随着这一政策的推行，西方主要资本主义国家在20世纪60、70年代逐步建立起包括医疗、养老、住房、教育、就业、失业保险等在内的福利体系和制度，使穷人受惠。福利国家制度的建立和福利政策的普遍推广，对社会稳定起到了积极作用，它也标志着这些国家完成了现代化的改造。

　　福利国家制度和社会保障政策的普遍推广，标志着贫困问题的解决超越了社会“道德情操”和慈善事业的层面，提上了政府政策和政府管理的议程，成为国家的任务。于是，政府自觉地通过财政补贴、转移支付、社会福利、公共工程、公共服务来扶贫减贫，国际组织和机构也为发展中国家扶贫减贫提供在资金、项目、技术、管理等方面的援助。随着扶贫资金的大量投入，如何用好扶贫资金，有效开展扶贫项目，避免权力腐败、资金挪用、供需错位、资源利用的无效和低效等现象，成为人们进一步关注的问题。

　　自20世纪90年代开始，“治理”（governance）概念成为热点话题，逐步在政治学、经济学和管理学等领域得到广泛应用。“治理”被理解为是一种综合性的管理行动：从行动的向度来看，它不但包括自上而下的管理，还包括自下而上的参与（俞可平，2000）。“治理”意味着相关责任方的共管共治，强调公共事务公共管理，而不是公共事务政府管理；“治理”要求从政府管制思维向社会共治思维转变，实现共享发展。治理强调“多元化”、“互动性”、“协作性”，因此，更加符合公共管理的本意。运用“治理”概念，人们改造传统管理思想，变“乡村管理”、“社会管理”为“乡村治理”、“社会治理”，形成了许多创新性实践经验（彭莹莹、燕继荣，2018）。用“治理”的观点去构建反贫困理论，用“治理”的原则去设计扶贫政策，不仅可以明确把贫困问题纳入国家治理范畴，而且可以进一步丰富和完善反贫困的理论与实践。

　　“治理”和“管理”尽管只有一字之差，但其语义大不相同。“管理”指的是对事务的常规处置，而“治理”强调的是针对麻烦和问题寻求解决方案。“管理”需要依规行事，“治理”需要多方协商和创新。“治理”是官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内和既定制度框架下，通过政府、政党、企业、社会团体多方协同，实现有效管理和服务，解决集体生活中的难题，克服集体行动的困境。在“治理”视域下，反贫困治理就是政府、市场组织、社会组织等多主体为解决问题、进行资源投入并相互协商、协调的过程，其总体效应是减少贫困、保障贫困人口的权利、提高社会均衡程度，也即，将“贫困”作为治理对象，在国家或政府引导下，本着协商与合作原则（过程），通过多主体参与（主体），采用按需施策的多样化手段（方式），实现综合减贫，保障人的全面发展（目标）。

　　应用“治理”观点和原则，设计反贫困政策，其政策导向应该包括以下方面：（1）推进国家公共设施、公共服务的均等化，克服公共设施和公共服务在乡村和偏远地区的分布不足而导致这些地区的整体性贫困；（2）促进经济社会发展在全国范围内的均衡性，缩小人口的经济能力、社会能力以及发展机会在地域分布上的差距。（3）推行和完善基于公民平权原则的社会福利体系，减少绝对贫困人口；（4）动员社会各方力量，实现广泛参与，保持反贫困治理中各种主体（包括被扶助对象）能够分工协作，形成合力，实现扶贫效应最大化。